高锐洞察 | 靴子落地在即？美国对外投资审查机制最新动态
此前有消息称，美国总统拜登将在今年年中左右发布一项行政命令，旨在建立针对美国投资人向包括中国在内的“受关注国家”（countries of concerns）投资活动的审核机制（即outbound investment screening mechanism，行业内讨论时也称为“Reverse CFIUS”），以限制或禁止美国投资人在特定领域的投资。在一段时间的相对静默后，近日连续出现了两个令人瞩目的最新动态：美国商务部部长吉娜和财长耶伦先后就Reverse CFIUS的适用范围发声；7月18日，众议院一特设委员会向4家风投机构发出质询函件，要求这些机构披露他们对于有中国背景的人工智能、半导体和量子计算公司的投资情况，并回答一系列问题。
一. 行政命令 – 对外投资审查对象局限且不回溯
2023年7月17日，美国财政部长耶伦在接受彭博社采访时承认，拜登政府正在起草一项关于建立Reverse CFIUS的行政命令草案。耶伦表示，Reverse CFIUS“不会是广泛的管控，不会广泛影响美国在华投资，也不会对中国的投资环境产生根本性影响”。她同时强调，行政命令草案是“局限针对（narrowly targeted）”的，将重点关注“少数几个领域，特别是半导体、量子计算和人工智能”。美国财长的这一表态与美国商务部部长吉娜此前的发言一致。吉娜称，Reverse CFIUS的核心都是遏制美国风险资本对于他国半导体或人工智能技术领域的投资活动，因为这些领域的技术可能会被他国的军事或民用部门用于提升其国家安全。
很多观察者担心，即便是“半导体、量子计算和人工智能”这几个限缩后的敏感领域也覆盖了相当数量的中国创业公司。值得指出的是，被视作加强了CFIUS（Committee on Foreign Investment in the United States，“CFIUS”）功能权限并重点关注了人工智能领域的FIRRMA法案（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018）也没有真正将大部分的人工智能细分领域纳入触发强制申报（mandatory filing）的关键技术（critical technology）范围。从这个角度看，Reverse CFIUS真正覆盖的行业可能会比耶伦口头指称的类别要更细分和限缩。但法律和政府机构的审查权是动态发展的，会不会有更多的细分领域被纳入强监管，或者，包括CFIUS在内的相关机构是否会提示企业和投资机构进行自愿申报（voluntary filing），还有待观察。
根据彭博社近期报道中引述的美国消息人士，新规很可能将仅对实施后发生的新投资施加限制，而不会对既往交易产生回溯性影响。因此，在该对外投资审核机制生效以前完成的投资交易，可能不会受到影响或约束。此外，部分报道称，相关审查活动将由美国财政部负责，而生物科技和能源行业可能被排除出审查范围。
据悉，前述行政命令将在八月底左右完成起草，并随后向社会公布以征求行业意见和反馈，并最终由总统签署成为行政命令。根据惯常的行政命令起草流程，这意味着新规或将最早在2024年正式推出。我们关注到拜登政府在2024年财政预算方案中预留了1670万美元以用于对外投资审查活动，这一信息与上述时间线相互印证。
这个悬而未决的行政命令虽然还未颁布或生效，但对于美元投资机构在中国项目上的投资行为产生的寒蝉效应已然明显。根据高锐观察，部分美元投资机构已经在暂未受到明文管制但可能在日后被纳入政府审核范围的项目中从条款上前瞻性的设计了防御性质的安排。
综合目前所有相关信息，以下是与Reverse CFIUS相关的要点总结：
1.适用的投资：针对新规实施后，美国投资人在包括中国在内的特定国家的新投资，包括美国投资人担任有限合伙人的基金对外投资的情形，但可能不会审查既往交易。
2.限制或禁止投资领域：与国家安全相关的尖端技术领域，包括半导体，量子计算和人工智能（相关的细分领域有待进一步明确），但可能不含生物科技和能源行业。参考CFIUS领域的当前实践，其在审查人工智能领域的对美投资时仅要求涉及空间测绘（geospatial imaging）技术的项目进行强制申报，若Reverse CFIUS在落地过程中采用相似的审查尺度，则相关投资限制有可能也会聚焦于某些具体的技术或使用场景，而非整个行业大类。
3.审查主体：美国财政部负责管理Reverse CFIUS。
4.公布形式：总统行政命令。
5.预计颁布时间：草案或将于今年下半年公布以征求意见，并于2024年颁布和生效。
二. 国会动向 – 特设委员会向风投机构发函
根据7月19日华尔街时报的报道及该特委会官网发布的新闻稿，7月18日，美国国会众议院的中国问题特设委员会（“特委会”）向4家风投机构发出了质询函，要求这些机构披露他们对于有中国背景的人工智能、半导体和量子计算公司的投资情况，并就该等投资相关的一系列问题进行解释。
根据质询函，特委会选择问询该4家风投机构的重要参考依据之一是一份由乔治城大学安全与新兴科技中心（CSET）在今年2月份发布的题为《美国对中国人工智能公司投资情况》（U.S. Outbound Investment into Chinese AI Companies）的报告（“CSET 报告”）（该报告全文见文末链接）。
在这份CSET报告的第24页，CSET根据投资融资网站“Crunchbase”的公开数据筛选出了在2015年至2021年间参与中国人工智能公司融资活动最多的10家美国投资机构，其中就包括此次收到质询函的4家机构，并还就4家机构中的3家的投资活动进行了具体分析。同时，特委会在质询函正文中大量援引了“Crunchbase”所汇集的公开投资项目信息（尽管诸多投资机构反映对这些数据的准确和完整性持异议），并对照“实体清单”以及公开报道中提及的特定中国企业，筛选出了这些投资机构所参与的相关中国企业项目。
就质询函，特委会主席Gallagher在媒体采访中公开表示：“这是更广泛的审查的一个开始（this is the beginning of a broader investigation）”。至于“更广泛的审查”指的究竟是特委会将针对更多的美元投资机构开展质询调查，还是说特委会将根据其使命进一步就中美战略竞争这一话题推进其他方面的调研和审查，目前暂无定论。有专家分析认为，通过起草质询函及其获得相关机构问答的过程，将会是特委会成员学习和了解风险投资行业的机会，并有助于特委会成员进一步判断如何监督该行业相关行为。
此外，关于函件中提及的“美国风险投资机构（U.S. Venture Capital Firms）”这一概念，定义也并不清晰。从目前收到质询函的风投机构来看，特委会延续了CSET报告中对总部或相当权重比在美国的美元基金和总部在中国或其它地区的美元基金的区分。在美国证监会登记的美元机构公开申报的ADV表格（Form ADV）也有可能是相关信息的来源之一。
美国国会总共有大大小小各类委员会约250个，其中特委会属于非常设委员会。2024年美国大选在即，通过建立Reverse CFIUS以限制对受关注国家的敏感领域投资是美国两党派议员能够达成合作的领域之一，因而若拜登政府的行政命令太晚颁布，国会两党议员可能继续以法案的方式引入更严苛的Reverse CFIUS机制。
在协助各客户应对相关质询的同时，高锐将同时继续密切关注相关立法、行政命令起草以及特委会的动态，并及时与您分享最新进展。无论美国对外投资审查机制以何种方式和内容最终落地，投资者和企业都应该做好准备并采取适当措施，以降低风险、寻找机遇、应对挑战。
相关报告请点击下方链接阅读：
高锐律师事务所是一家极负盛名的美国律所，全球精选400多名顶尖律师，设立11个办公室–硅谷、北京、新加坡、圣保罗、波士顿、纽约、圣地亚哥、安娜堡、洛杉矶、旧金山和奥斯汀。我们为2,500多家受风投支持的公司和数以千计的全球顶级风投和成长型股权投资基金提供值得信赖的法律服务。我们日常谈判所涉及的资金占全球筹集的风投资金的约三分之一，每年处理近2,000个风投和成长型融资项目，被认为是代表风投和成长型基金投资活动的全球领导者。对于受风投支持的公司，我们为其从公司设立到上市及之后发展阶段的全生命周期提供法律服务，并作为其管理团队的辅助力量为公司下一阶段发展做准备。本所利用对市场的深度理解和广泛的业务关系，与国际化背景相结合，为我们的客户提供独一无二的法律咨询服务。